Поддержка НКО: как оценить эффективность госпрограмм

Объемы государственной поддержки НКО в России постоянно увеличиваются, но значит ли это, что растет и эффект от этой поддержки? Как рассчитать результативность той или иной программы? 19 марта в Центре исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ прошел научный семинар «Оценка эффективности государственных программ поддержки НКО: методические подходы».

Заместитель начальника отдела развития некоммерческого сектора экономики Департамента социального развития и инноваций Минэкономразвития России Мария Громова и директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ Ирина Мерсиянова представили методику оценки эффективности государственных программ поддержки НКО, разработанную в Центре в 2014 году в рамках государственного задания.

Методика основана на оценке разных стадий жизненного цикла программы — на стадии разработки и принятия программы, на стадии реализации программы и после ее завершения. Также на семинаре были представлены результаты апробации методики на примере подпрограммы «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» государственной программы РФ «Социальная поддержка граждан» и некоторых региональных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.

Открывая семинар, Ирина Мерсиянова поблагодарила команду, работавшую над этой темой, — Льва Якобсона, Марию Громову, Владимира Балакирева, Алексея Кузьмина, Ольгу Владенкову и других ученых. Несмотря на то, что в течение почти 10 лет объемы государственной поддержки НКО в нашей стране постоянно увеличивались, задача по оценке эффективности государственных программ поддержки НКО до сих пор не решена, отметила она.

«Мы отдаем себе отчет в том, что оценка эффективности государственных программ поддержки НКО — сложная задача. Представленный нами подход к оценке программ может быть применен к различным формам государственной поддержки некоммерческих организаций, — сказала Ирина Мерсиянова. — Мы надеемся, что мнения и конструктивные замечания, которые участники семинара выскажут в процессе обсуждения, помогут нам взглянуть на нашу методику со стороны и, возможно, позволят наметить пути для ее дальнейшего совершенствования».

Нашу методику оценки можно применить даже на этапе разработки программы, чтобы понять, насколько предложенные меры эффективны и насколько целесообразна их дальнейшая разработка

Мария Громова
заместитель начальника отдела развития некоммерческого сектора экономики Департамента социального развития и инноваций Минэкономразвития России

Детально о подходах к разработке методики оценки эффективности государственных программ поддержки некоммерческих организаций рассказала Мария Громова.

Она представила диаграмму роста объемов федеральных средств, выделяемых на поддержку социально ориентированных НКО (далее — СО НКО) в 2010-2014 годы. Так, в 2014 году общая сумма господдержки по сравнению с 2010 годом выросла более чем в 2 раза (с 3,9 до 9,3 млрд рублей). Инфраструктуру такой поддержки составляет разветвленная сеть федеральных субсидий Минэкономразвития России («инфраструктурным» СО НКО, а также субъектам Российской Федерации на реализацию региональных программ поддержки НКО), Президентской грантовой программы, субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования и других сфер, предоставляемые федеральными министерствами и ведомствами (Минтруда России, Минкультуры России, Минздрава России и других). Быстрый рост объемов государственной поддержки в последние годы, по мнению Марии Громовой, потребовал разработки методики оценки эффективности этих программ.

Четкий механизм оценки позволит государству сделать правильный выбор в пользу эффективных программ, пусть и более затратных, но способствующих достижению стратегических целей развития институтов гражданского общества. Мария Громова отметила, что до проведения оценки необходимо провести классификацию объектов исследования, а также четко сформулировать, что собой представляет государственная программа поддержки.

Чаще всего под «программой» поддержки НКО понимается, прежде всего, процесс финансирования некоммерческих организаций, занимающихся деятельностью в рамках приоритетных направлений, определенных финансирующим органом. В этом документе должны, прежде всего, определятся цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию государственных приоритетов, крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

Исключить субъективность эксперта

При разработке методики учитывался и обширный международный опыт оценки программ и проектов. «Не надо думать, что где-то в мире существуют готовые рецепты оценки, но мы учли международный опыт, и предлагаем учитывать разные стадии жизненного цикла программы. Нашу методику оценки можно применить даже на этапе разработки программы, чтобы понять, насколько предложенные меры эффективны и насколько целесообразна их дальнейшая разработка », — подчеркнула Мария Громова. Подобный подход можно сравнить с многоуровневой «матрешкой», в которой по порядку размещены каждый из жизненных циклов, и определив этап развития программы, эксперт может приступить к оценке подходящего этому этапу набора критериев.

Первый раздел методики оценивает программу на стадии разработки и принятия программы, и заключается в оценке структурных элементов текстовой части программы на предмет того, насколько четко и ясно они сформулированы, логически связаны между собой. «Каждый из многочисленных критериев в нашей методике однозначно должен исключить субъективность эксперта, но при этом позволяет определить и «полутона», если у эксперта нет определенности по какому-либо вопросу», — подчеркнула докладчик.

Второй раздел посвящен оценке программы на стадии реализации. Критерии, содержащиеся в этом разделе, универсальны для оценки всех форм государственной поддержки; в рамках данного этапа производится оценка процедур предоставления субсидий, как на конкурсной основе, так и адресной, оценивается уровень открытости и прозрачности поддержки некоммерческих организаций и процедуры распределения средств.

Цифры, предусмотренные адресной поддержкой министерств и ведомств необходимо искать не в недрах министерств, а в соответствующей государственной программе

Мария Громова
заместитель начальника отдела развития некоммерческого сектора экономики Департамента социального развития и инноваций Минэкономразвития России

На третьем этапе осуществляется оценка результативности программы. В рамках данного раздела оценивается процедура отчетности: наличие отчетов, их открытость и доступность, общественные результаты реализации полученной субсидии или гранта, направление докладов о реализации программы поддержки некоммерческих организаций в вышестоящие органы.

Конечно, участникам семинара было интересно узнать, на основе какой информации проводится оценка эффективности программ господдержки и каким образом можно получить к ней доступ. Например, отчеты о реализации программ размещаются в открытом доступе в интернете на официальных сайтах органов государственной власти, а важным источником информации могут служить результаты опросов сторон, задействованных в реализации программы.

Третий раздел методики может быть расширен путем проведения социологических опросов сторон, задействованных и заинтересованных в реализации программ поддержки НКО — получателей поддержки, представителей уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по поддержке НКО. Проведение анкетирования указанных респондентов позволит получить более точную и объективную информацию о реализации программы поддержки некоммерческих организаций и ее реальной эффективности.

Очень важным дополнительным критерием оценки может служить удовлетворенность благополучателей качеством предоставленных услуг, а также удовлетворенность сотрудников и руководителей некоммерческих организаций открытостью, доступностью и справедливостью процедуры предоставления поддержки.

Какую программу можно считать эффективной?

В рамках разработанной методики представлено 40 критериев, каждый из которых предусматривает 4 варианта ответа. Более подробно с критериями оценки в каждом из разделов можно ознакомиться в презентации семинара, размещенной на сайте Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора.

Степень эффективности программы оценивается по процентному соотношению итогового балла к максимально возможному баллу по данной программе 0-30% — неэффективная программа; 31-50% — низкоэффективная; 51-70% — средне эффективная; 71-90% — эффективная; 91-100% — высокоэффективная.

В апробации разработанной методики были рассмотрены программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций как федерального, так и региональных уровней. Наивысшей оценки удостоилась Подпрограмма «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», набрав 59,2 балла из 63 возможных (по третьему разделу оценка не проводилась ввиду отсутствия релевантной информации), что составляет 94%.

Возможно, набор показателей и индикаторов для оценки выглядит внушительно и является оптимальным, но сейчас очевидно, что мы должны продолжить научный поиск

Мерсиянова Ирина Владимировна
директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора

«На мой взгляд, авторы собрали весьма обширный материал, — отметил во время дискуссии после доклада ведущий научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ Владимир Беневоленский. — Считаю, что далеко не все представители экспертного сообщества нашей страны смогли бы настолько глубоко вникнуть в решение поставленной задачи и получить такие интересные результаты». При этом он просил уточнить, насколько фактически точны приведенные в диаграмме цифры государственной поддержки и доступны ли такие данные рядовому исследователю. «Несмотря на то, что существуют отдельные сложности при их подсчете, и тот факт, что объем поддержки ежегодно растет, приведенным цифрам можно доверять, — заверила аудиторию Мария Громова. — Цифры, предусмотренные адресной поддержкой министерств и ведомств необходимо искать не в недрах министерств, а в соответствующей государственной программе согласно федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период». По словам Громовой, планируется увеличение финансовой поддержки, оказываемой на основании конкурсов, а не по заявочному принципу.

Отвечая на вопрос одного из участников семинара о том, какие представления необходимы эксперту о том или ином критерии, докладчики подчеркнули: «Вес того или иного критерия, выраженный в количестве баллов, — одно из самых «тонких» мест методики, именно поэтому мы разослали анкеты экспертам, и их практические советы, полученные в ходе обсуждения, безусловно, помогут в уточнении этого вопроса. Сегодня мы собрались для того, чтобы оценить конструкцию предложенной методики, в конце концов «вес» того или иного критерия можно поменять, если мы найдем лучший способ их определения».

Консультант Фонда Чарльза Стюарта Мотта Вячеслав Бахмин считает, что одним из недостатков разработанной конструкции является слабое внимание, которое разработчики отвели оценке итогов реализованной программы на уровне результативности деятельности непосредственно НКО: «Разве при оценке эффективности программы не нужно дойти до конечного пользователя, узнать степень выполнения и эффективность выполненного задания». Докладчики в ответе сослались на то обстоятельство, что определение результативности в рамках конкретного проекта и оценка эффективности деятельности НКО — это разные задачи: «Они не решались в ходе нашей работы не потому, что нельзя объять необъятное, а потому что перед нами стояла конкретная задача, для которой мы должны были найти наименее затратное решение».

Владимир Балакирев, директор компании «Процесс Консалтинг», обратил внимание участников дискуссии, что, «несмотря на наличие слабых мест большой плюс предложенной методики оценки состоит в формировании единых стандартов при организации самого процесса господдержки. Например, организатор конкурса в регионе, увидит, что есть балл, связанный с публичным объявлением конкурса, как надо сформировать экспертную комиссию. И это очень важно!»

Как отметили разработчики, все конструктивные предложения, высказанные в ходе дискуссии, обязательно будут учтены в процессе реализации предложенной методики оценки госпрограмм поддержки НКО. «Возможно, набор показателей и индикаторов для оценки выглядит внушительно и является оптимальным, — заключила Ирина Мерсиянова, — но сейчас очевидно, что мы должны продолжить научный поиск по определению системы весовых коэффициентов. Это позволит саму формулу для оценки эффективности госпрограмм поддержки НКО сделать более надежной».

Татьяна Богословская, специально для новостной службы ВШЭ